Tilurð kvótakerfis á Íslandi (Fiskifréttir Apríl 2016)

Jarðvegur kerfisins

Upphaf kvótakerfis við stjórn fiskveiða á Íslandsmiðum má rekja til umræðunnar við útkomu hinnar svokölluðu ,,svörtu skýrslu" Hafrannsóknarstofnunar árið 1975. Þar sagði að útlit væri fyrir verulegan viðkomubrest ef ekki yrði gripið til nauðsynlegra ráðstafana. Í framhaldi var ,,skrapdagakerfinu" komið á árið 1977. Þar mátti hlutfall þorsks hjá togurum ekki fara upp fyrir ákveðið hlutfall af afla tiltekna daga á ári.

Að öðru leyti voru veiðar frjálsar og þrátt fyrir tillögu Hafró um 275 þúsund tonn þetta ár var veiðin 340 þúsund tonn. Sóknarþungi jókst stórum og náði þorskveiðin hámarki árið 1981 þegar veidd voru tæp 470 þúsund tonn. Þrátt fyrir þessa miklu veiði fór afkoma útgerðar stöðugt versandi. Á annað hundrað skuttogarar bættust við flotann á þessu tímabili sem hluti af stefnu stjórnvalda í atvinnu- og byggðamálum.

Upphafið

Augljóst var að frjáls aðgangur að auðlindinni skilaði ekki þeim markmiðum sem stjórnvöld settu sér við nýtingu hennar. Þannig benti Jakob Jakobsson fiskifræðingur t.d. á gríðarlega sóun við síldveiðar árið 1979, þar sem 170 skip veiddu 35 þúsund tonna ársafla. Tíundi hluti þess flota hefði staðið undir veiðunum.

Austfirðingar hreyfðu fyrst við hugmyndum um kvótakerfi á Fiskiþingi árið 1978. Þeim var illa tekið af útvegsmönnum, sérstaklega Vestfirðingum, sem töldu frjálsar veiðar sér í hag vegna nálægðar við fiskimiðin. Austfirðingar reyndu á ný árið eftir en allt fór á sama veg. Á Fiskiþingi 1981 mátti hins vegar greina vaxandi áhuga á kvótasetningu á þorski. Umræðan var orðin upplýstari og menn gerðu sér grein fyrir að stjórnlaus veiði á endurnýjanlegri auðlind ógnaði jafnt fiskistofnum sem afkomu útgerðarinnar.

Kvótakerfi verður að lögum

Fram að þessum tíma hafði svokölluð millifærsluleið verið farin í stjórnun sjávarútvegs. Flókið sjóðakerfi var notað sem tæki til að taka fjármuni af heildinni og færa öðrum. Heildarfjármunir voru teknir frá þjóðinni með launalækkun í gegnum gengisfellingar. En til að gera langa sögu stutta fór svo að mælt var fyrir frumvarpi um kvóta í desember 1983 og það varð að lögum árið 1984.

Kvótakerfið var samþykkt til eins árs í senn þar til 1988 þegar það var fest í sessi. Til að milda m.a.Vestfirðinga var jafnframt gefin kostur á sóknarkerfi, sem þó gekk sér til húðar enda ýtti það undir sóknarþunga og dró úr hagkvæmni og sérstaklega aflagæðum. Veiðarnar gengu út á að veiða sem mest á sem stystum tíma ýtti undir menningu sem kallaði magn umfram gæði.

Fljótlega kom í ljós að án framsalsréttar á aflaheimildum væri takmarkaður ávinningur af kvótakerfinu. Framsal var lögfest 1988. Ljóst var að nauðsynlegt var að fækka skipum og draga úr sóknarþunga til að auka arðsemi veiða og án framsalsheimilda væri það borin von.

Stjórnmálaflokkar voru klofnir í afstöðu sinni til málsins en margir álitsgjafar voru atkvæðamiklir í umræðunni. Í henni kristölluðust meginstraumar í hugmyndum um kvótakerfi; hvort ríkið ætti að útdeila fiskveiðiheimildum eða hvort nýtingarréttur yrði færður til útgerðarinnar og hún látin bera ábyrgð á eigin afkomu. Sú leið sem farin var - að nota reiknireglur til að skipta aflaheimildum niður á skip - var því í anda einkaframtaks í stað ríkisafskipta.

Lítil sátt um kvótakerfi í upphafi

Það er nokkuð ljóst að kvótanum var þröngvað upp á útvegsmenn á sínum tíma þar sem frjáls veiði án afskipta ríkisins hugnaðist þeim betur. Sú aðferð að færa nýtingarréttinn til útgerða, byggðan á aflareynslu, getur varla talist vafasöm aðgerð. Í ljósi fjárhagsstöðu útgerðarinnar á þessum tíma var ekki var borð fyrir báru til að greiða háar upphæðir fyrir aflaheimildir til ríkisins. Einnig verður að líta til þess að aflakvóti var einskis virði á þessum tíma enda tapið botnlaust hjá útgerðinni og kvótasetningin því forsenda arðsemi.

Skoðun

Það sem ritað er hér að framan er ekki skoðun höfundar heldur söguleg upprifjun og um hana þarf ekki að deila. Það er hinsvegar skoðun hans að byggt á staðreyndum eru margar mýtur í umræðunni sem ekki standast.

• Gjafakvótinn var aldrei til þar sem aflaheimildir voru verðlausar á sínum tíma. Veiðigjöld eru hinsvegar rétt leið til að sækja umframhagnað, ef hann er fyrir hendi.
• Það var hárrétt ákvörðun að færa útgerðinni veiðiréttinn og láta þá síðan bera ábyrgð á eigin rekstri. Þjóðin var uppgefin á sífeldum gengisfellingum og óðaverðbólgu til að bjarga útgerðinni.
• Þessi ákvörðun var einmitt tekin til að koma atvinnugreininni inn í samkeppnisrekstur í anda markaðshagfræði og er undirstaða velgegni greinarinnar í dag.
• Ekki er með nokkru móti hægt að sjá fyrir sér að ríkisafskiptaleiðin hefði skilað árangri. Ríkið hefði áfram borið ábyrgð á afkomunni og útilokað að stjórnmálamenn hefðu getað minkað flotann og dregið úr sóknarþunga, sem var grundvöllur viðsnúnings í rekstri greinarinnar.
• Engin leið var að stýra því ferli án þess að það kostaði breytingar á landslagi í íslenskum sjávarútveg!

Gunnar Þórðarson, viðskiptafræðingur