Fiskveiðistefna ESB og hugsanleg aðildarumsókn Íslendinga

Í þessari grein er reynt að draga upp einfalda mynd af stöðu fiskveiðimála innan ESB og hugsanleg aðildarumsókn Íslendinga skoðuð í því samhengi.

Markmið ,,sameiginlegu sjávarútvegsstefnu" Evrópusambandsins er að tryggja sjálfbærar veiðar, sem í raun felur í sér að miða þær við Maximum Sustainable Yield (MSY), þ.e.a.s. að veiðimagn sé miðað við hámarks afrakstur fiskistofna.  Sá grunnur muni skila hámarks framleiðni í greininni og þar með hámarka tekjur þeirra sem byggja lífsafkomu sína á veiðum, tryggja réttláta skiptingu fiskveiðiarðsins ásamt því að gæta hagsmuna íbúa strandsvæða og neytanda.

Einn hluti sameiginlegu fiskveiðistefnunnar er svo kallaður ,,hlutfallslegur stöðugleiki" þar sem fiskveiðikvótum hefur verið fyrirfram skipt milli fiskveiðiþjóða ESB, í svokallaða landskvóta.  Þetta þýðir í raun og veru að ef auka á þorskveiðar í Eystrasalti þarf einnig að auka þær í Norðursjó en um þetta er ágæt sátt innan ESB.  Í þessu sambandi er rétt að hafa í huga að núverandi fiskveiðiþjóðir ESB eru allar tengdar innbyrðis og ekkert ríki hefur í raun aðskilið vistkerfi með staðbundnum stofnum.  Veiðimagn er ákveðið þannig að framkvæmdastjórnin vinnur með sjö svæðaráðum, sem stofnuð voru 2002, til að taka meira tillit til einstakra svæða og breytileika í vistkerfum.   Þessi svæði eru; Eystrasalt, Miðjarðarhaf, Norðursjór, Norðvestur hafsvæðin, Suðvestur hafsvæðin, sértakt svæði fyrir uppsjávarfiska og síðan fyrir fjarlægari veiðisvæði.

Framkvæmdastjórn ESB leggur til veiðikvóta við Ráðherraráðið í samráði við Svæðaráðin eftir samráð við hagsmunaaðila og vísindamenn.  Ráðherraráðið, í þessu tilfelli sjávarútvegsráðherrar ESB, hafa síðan tekið ,,pólitíska" ákvörðun um magn sem er miklu hærra en ráðleggingar segja til um enda standa fiskistofnar afar illa vegna ofveiði.  Rétt er að benda á að ESB þarf að hafa samráð um aflamagn við þjóðir sem eru utan Sambandsins en liggja að sameiginlegum hafsvæðum, sem flækir málin enn frekar.

Allir sem stundað hafa sjómennsku vita að ekki er alltaf hægt að velja tegund í veiðarfæri, t.d. ef róið er á humar þá kemur alltaf einhver þorskur með.  ESB leysir þetta vandamál með því að skikka sjómenn til að henda meðafla fyrir borð (nánast allur fiskur drepst sem tekin er um borð í veiðiskip) ásamt undirmálsafla.  Auk ákvarðanatöku um heildarkvóta og skiptingu hans á milli aðildarríkjanna tekur Evrópusambandið ákvarðanir um ýmsar aðrar takmarkanir á veiðum svo sem um lokun svæða, um leyfileg veiðarfæri o.s.frv.

Fiskveiðiþjóðum ESB er síðan frjálst að ráðstafa sínum landskvótum ásamt því að stjórna fiskveiðieftirliti.  Þetta er liður í því að ákvörðun um framkvæmd sé tekin eins nálægt þeim aðilum sem þær varða, svo kölluð; ,,nálægðarregla".  Að sjálfsögðu þurfa viðkomandi ríki að upplýsa Evrópusambandið um framkvæmdina sem síðan fylgist með að lágmarks kröfum ESB sé fullnægt.  Mikill munur er á milli aðildarríkja hvernig kvótum er úthlutað. Í raun er það býsna opið og hægt að velja um margar aðferðir s.s. ríkiskvóta, svæðisbundna kvóta, kvótar á framleiðendur, einstaklingsbundnir kvótar, jafnvel framseljanlegir einstaklingskvótar (Individual Transfeable Quotas). En viðkomandi ríki verða þó að gæta þess að ganga ekki gegn reglum ESB til að mynda er varðar mismunun á grundvelli þjóðernis.

Kvótahopp var töluvert vandamál innan ESB sérstaklega eftir inngöngu Spánar 1986 sem var með stóran vannýttan úthafsveiðiflota.  Spánverjar fóru fram á að viðmið þeirra við inngöngu væri ekki miðað við síðustu 10 ár, eins og venja er, heldur frá þeim tíma áður en sameiginlega fiskveiðistefna sambandsins var sett á.  Þeim var neitað um þetta og því reyndu þeir að koma skipum sínum fyrir í öðrum ríkjum til að veiða úr viðkomandi landskvóta.  Þetta bitnaði hart á Bretum sem brugðust við með því að setja ströng skilyrði um hverjir mættu stunda fiskveiðar við Bretland.  Framkvæmdastjórnin kærði þá til dómstóls ESB (ath. er ekki sama og Evrópudómstóllinn sem heyrir undir Evrópuráðið sem Íslendingar eru aðilar að og snýst aðallega um mannréttindi) og þurftu Bretar að bakka með þau atriði sem gengu gegn grunnstoðum ESB, en reglurnar héldu í megin atriðum og hafa nánast alfarið komið í veg fyrir ágreining um kvótahopp.

Styrkir til fiskiskipa hafa tekið miklum breytingum eftir endurskoðun fiskveiðistefnunnar 2002 og er markmið þeirra er nær eingöngu til að minnka afkastagetu veiðiflotans eða bæta vinnuaðstöðu um borð. 

Fiskveiðistefnan byggir á megin stoðum ESB, þ.e.a.s. fjórfrelsinu og því geta einstök ríki ekki gert sér-samninga við ESB sem brýtur í bága við stofnsáttmála þess.  Hinsvegar eru aðildarsamningar ígildi stofnsáttmála og það sem þar fer inn ætti því að standa.  Rétt er að benda á að vald ESB  til fisveiðistjórnunar (vald verður fært frá Ráðherraráði til Framkvæmdaráðs) verður aukið með nýjum sáttmála sem gert er ráð fyrir að samþykktur verði á þessu ári (ný stjórnarskrá ESB).  Þetta er gert til að vald og ábyrgð fari saman en hingað til hefur Ráðherraráðið ítrekað tekið fram fyrir hendurnar á Framkvæmdastjórninni í fiskveiðimálum.

Hvernig líta þessi mál út gagnvart hugsanlegum aðildarviðræðum Íslendinga?

Halldór Ásgrímsson fyrrverandi utanríkisráðherra, á fundi í Berlín 2002, benti á mikilvægi þess að skilgreina hugtakið ,,sameiginlega fiskveiðistefnan" í þessu samhengi.  Hvað átt sé við með orðinu ,,sameiginlegt" og hvaða hagsmunum slík stefna eigi að þjóna.  Engin slík sameiginleg stefna sé til um skóga eða olíuauðlindir, en munurinn á slíkum auðlindum og fiskimiðum er að arðurinn af staðbundnum auðlindum falla venjulega til íbúa þeirra svæða sem það nýta en fiskur er hreyfanlegur og auðvelt að fiska hann á einum stað en landa honum á öðrum. 

En skoðum málið og höldum okkur fyrst við botnlægar tegundir og látum flökkustofna mæta afgangi fyrst um sinn. 

Eins og áður greinir liggja fiskimið ESB öll saman með samtengdum vistsvæðum.  Þetta gerir það nánast ómögulegt að ákveða heildarkvóta fyrir hvert svæði fyrir sig, enda syndir fiskurinn um án tillits til lögsögu einstakra ríkja.  Þetta er einmitt mesti höfuðverkur ESB varðandi sameiginlegu fiskveiðistefnuna og hinn ,,hlutfallslega stöðugleika".  Það myndi því vera meginkrafa Íslendinga í aðildarviðræðum að Íslandsmið yrðu skilgreind sem sérstakt veiðisvæði með sérstöku Svæðisráði og ákvarðanir um veiðimagn væru teknar þar sérstaklega.  Ekkert ætti að mæla gegn þessu svo framalega sem ,,ákvörðunin" um veiðimagn væri tekin í Brussel, en að sjálfsögðu samkvæmt ráðleggingum Svæðaráðsins þar sem Íslendingar hefðu töglin og hagldirnar.  Slíkt ætti að falla vel að nálægðarreglunni sem segir að ákvarðanir séu teknar eins nálægt þeim sem málin varða og mögulegt er, enda ekki um neinn ágreining að ræða ef Íslandsmið væru skilgreind sem sértakt svæði innan fiskimiða ESB. Svæðisráðin eru skipuð fulltrúum frá hagsmunaaðilum í sjávarútvegi að tveimur þriðju, en að einum þriðja fulltrúum frá öðrum aðilum sem eiga hagsmuna að gæta varðandi sameiginlegu sjávarútvegsstefnuna. Ef haft er í huga markmið ,,sameiginlegu fiskveiðistefnunnar" er rétt að hafa í huga að þau eru býsna lík markmiðum fiskveiðistefnu Íslendinga.  Munurinn er sá að Íslendingar hafa náð sínum markmiðum í flestu en ESB alls ekki.  Æðstu menn ESB viðurkenna þetta og leita lausna með breytingar í huga við endurskoðun stefnunnar árið 2012. 

Fyrir liggur að Íslendingar myndu fá nánast allan veiðikvóta við Ísland, og þyrfti ekki að semja sérstaklega um það.  Til að tryggja að fiskveiðiarðurinn renni til Íslendingar væri hægt að semja um sérreglur í anda þess sem Bretar gerðu.  Slíkt er í anda ESB en í þessu samhengi er rétt að hafa í huga að aðildarsamningur getur ekki gengið gegn fjórfrelsinu og þar með má ekki mismuna fólki eftir þjóðerni innan ESB.  Íslendingar gætu því ekki haldið í kröfu sína um að banna íbúum annarra ESB ríkja að fjárfesta í Íslenskum sjávarútveg.  En Íslendingar gætu viðhaldið kvótakerfinu, eða komið sér saman um eitthvað annað kerfi sem uppfyllir markmið þjóðarinnar með nýtingu auðlindarinnar.  Brottkast er hinsvegar áhyggjuefni þar sem ESB skikkar sjómenn til að stunda það, en það gengur hinsvegar gegn megin markmiðum fiskveiðistefnu þeirra.

Íslendingar myndu sjá sjálfir um fiskveiðieftirlit innan lögsögunnar.  Það gæti því verið óbreytt frá því sem nú er, enda margfalt skilvirkara en eftirlitskerfi ríkja ESB.  Engum fiski af Íslandsmiðum mætti landa nema samkvæmt stífum leikreglum, sem í dag myndi takmarka landanir við þrjár hafnir erlendis, tvær í Bretlandi og eina í Þýskalandi.  Engin mismunun vegna þjóðernis er fólgin í því.  Annað sem varðar fiskveiðieftirlit innan ESB er að ríki getur gripið til skyndiaðgerða s.s. skyndilokana innan lögsögunnar sem gilda í allt að þrjá mánuði.  Tilkynna þarf ráðstafanir til Framkvæmdastjórnar ásamt til Svæðaráðs sem kemur málinu til Ráðherraráðsins sem hefur 20 virka daga til að taka ákvörðun með auknum meirihluta (2/3 atkvæða) um framhaldið.

Ekki verður annað séð en töluverðar líkur séu á að ásættanlegir samningar geti nást við ESB hvað varðar staðbundnar botnfisktegundir, en hvað með flökkustofna?

Sérstakt Svæðisráð úthlutar afla flökkustofna og í raun liggur fyrir hlutdeild Íslendinga í flestum tegundum s.s. síld og karfa, en öðru máli gegnir um veiðar á kolmuna.  Reyndar líta útlendingar á veiðar Íslendingar á kolmuna sem sjóræningjaveiðar þar sem þeir hófu þær án nokkurs samráðs eða samkomulags við þá sem höfðu sögulegan rétt til veiða.  Allt útlit er því fyrir að ekki næðist samkomulag um kvóta til handa Íslendinga úr þessum stofni, jafnvel þó tegundin hafi tekið upp á því að synda inn í Íslenska landhelgi.  Sama gildir um hvalveiðar en nánast öruggt er að við yrðum að banna þær.  En hvortveggja má nota sem tæki og skiptimynt í aðildarviðræðum og væri í því sambandi sterkt að hefja þær áður en til þess kæmi.

Rétt er að geta þess að samkomulag er innan ESB að ekki verði með meirihlutaákvörðun gengið gegn mikilvægum hagsmunum eins ríkis (Lúxemborgarsamkomulagið) þótt heimild sé um slíkt með vegnum meirihluta.  Reglan er sú að samkomulag sé um slíkar ákvarðanir milli allra ríkja innan ESB.  Íslendingar þurfa því ekki að óttast að það sem næst fram í aðildarsamningum verði seinna breytt til hins verra fyrir þjóðina.  Það má segja að megin starfsemi Evrópusambandsins byggi á sáttum og samkomulagi milli aðildarríkjanna.

Athyglisvert viðtal var við skoskan þingmann á Evrópuþinginu í Mbl. 29. janúar, Alan Smith.  Hann taldi Skota vel setta innan ESB en fiskveiðistefnan væri afleit.  Hann segir Skota standa fast á því að fleygja þessari stefnu sem nái ekki að uppfylla annars góð markmið m.a. með ástundun brottkasts.  Vinna við úrbætur stendur yfir og gert er ráð fyrir að henni ljúki 2012 og hefur Alan trú á því að ESB muni gera bragabót á fiskveiðistefnunni fyrir þann tíma.

Það væri fengur í því fyrir Íslendinga að taka þátt í mótun nýrrar fiskveiðistefnu ESB, enda hafa þeir margt fram að færa í þessum málaflokki.  Atriði sem skiptir máli hvað þetta varðar er að ESB skuldbatt sig til að byggja upp fiskistofna sína með alþjóðasamning á heimsráðstefnu um sjálfbæra þróun í Jóhannesarborg árið 2002, þannig að þeir næðu MSY fyrir árið 2015,.  Þetta setur þeim skorður í endurskoðun fiskveiðistefnu sinnar og mun væntanlega færa hana nær hinni Íslensku.

Megin krafa Íslendinga ef til aðildarviðræðna kemur er að tryggja fiskveiðiarð og sá arður renni til þjóðarinnar með sanngjörnum hætti.  Slíkt tryggir sjálfbærar veiðar úr fiskistofnum, tekjur þeirra sem hafa hagsmuni af fiskveiðum og þjóðarinnar allrar.  Aðildarviðræður eiga að snúast málin á þeim nótum en ekki þrönga hagsmuni einstakra hópa eða einstaklinga. 

 

Athugasemdir

[Tryggvi Guðmundsson, 16.1.2009 kl. 09:39]

Góð grein og þörf. Það þarf meiri umræðu á þessum nótum í stað áróðursgreina hagsmunaaðila, hreintrúarmanna og hentistefnupólitíkusa.

[Gunnar Þórðarson, 16.1.2009 kl. 12:49]

Tryggvi.  Þú hittir naglann á höfuðið.  Umræðan er eins trúarbrögð.  Málið er að það hefur enga þýðingu að rökræða um hvort guð sé til eða ekki.  En fólk þarf að kynna sér málefni ESB áður en þeir taka ákvörðun um þessi mál.  Ég hef hitt marga undanfarið sem eru á móti aðild og ganga útfrá því sem gefnu að við munum tapa auðlindinni.  En hafa ekki hugmynd um hvernig eða hvers vegna.  Ég geri kröfu til þeirra sem hafa beinna hagsmuna að gæta, eins og útgerðarmenn, mæti fólki í þessari umræðu með rökum en ekki mýtum og fullyrðingum.  Einnig til stjórnmálamanna að þeyr matreiði ekki eitthvað niður í lýðinn, án þess að nálgast viðfangsefnið með rökum.  Auðvitað gildir þetta bæði um þá sem eru með eða móti.  Sjálfur hef ég ekki gert upp minn hug en vill fara út í viðræður og sjá hvað hægt er að semja um.  Ég treysti bara ekki mörgum stjórnmálamönnum til fara í slíkar umræður.  Ef fyrirfram er ákveðið að setja kröfu sem gengur gegn megin stoðum ESB, þá rekur í strand.  Menn geta sparað sér slíkt enda væri það bara til að slá ryk í augu almennings.