Fiskveiðistjórnunarkerfið

Umræðan

Umræða um fiskveiðistjórnunina hefur verið mikil undanfarna áratugi en þó ekki alltaf með fræðilegum röklegum hætti, allavega í fjölmiðlum.  Hér skal gerð tilraun til að setja málið fram með þeim hætti að skapa megi faglega umræðu um þetta mikla hagsmunamál Íslendinga.

Rányrkja

Fræðimenn hafa komið sér upp hugtökum til að lýsa umhverfi fiskveiðistjórnunar og til að skapa grunn af fræðilegri umfjöllun um sviðið.  Í fyrsta lagið ber að nefna hagfræðilega rányrkju fiskimiða sem notuð er um veiði þar sem kostnaður fer fram úr tekjum af veiðunum.  Líffræðileg rányrkja er hinsvegar veiði sem gengur á stofna og að lokum stuðlar að hruni þeirra.  Þetta eru sjálfstæð fyrirbæri sem geta farið saman eða skilist að þar sem TAC (total allowable catces - leyfður heildarafli) er hægt að ná án þess að það sé hagkvæmt.  Heildartakmark fiskveiðistjórnunar er hinsvegar að hámarka fiskveiðiarð til langs tíma litið, og þar af leiðandi að ganga ekki of nærri fiskistofnum. 

Fiskveiðistjórnunin

Fiskveiðistjórnun er flókið fyrirbæri þar sem margir þættir koma saman.  Fyrirbærið tengist ráðleggingum Hafró um hámarksalfa, ákvörðun stjórnvalda er byggð á ráðgjöfinni, lokun veiðisvæða, reglur um notkun veiðafæra, landhelgi, kvótakerfi, eftirlit Fiskistofu og Landhelgisgæslunnar ásamt ýmsum reglum um t.d. útflutning á fiski.  Til að ræða þessi mál er nauðsynlegt að skilja umræðuna í sundur og ræða hvert atriði fyrir sig.  Því miður hefur oft farið lítið fyrir því og umfjöllunin oft snúist um upphrópanir og lýðskrum þar sem þessu er öllu hrært saman í einn graut.

Hafró

Ráðleggingar Hafró eru byggðar á lífræði og koma sem slíkar pólitík ekkert við.  Það er nauðsynlegt að halda upp öflugri umræðu um stofnunina og verk hennar, en það hefur t.d. ekkert með kvótakerfið að gera. 

Stjórnvöld

Ákvörðun stjórnvalda um hámarkskvóta og reglusetning á veiðum er hinsvegar litað pólitík.  Eðlilega þar sem stjórnmálamaðurinn þarf að taka tillit til fleiri sjónarmiða en vísindalegra.  Hann getur þurft að ganga gegn þjóðarhag til að tryggja afkomu smærri byggðalaga, eins og reynt er að gera með byggðakvóta.  Þar takast á hagkvæmni og réttlæti, en margar reglur sem ganga út á réttlæti draga úr hagkvæmni.

Lokun veiðisvæða og aðgengi að landhelgi

Framkvæmdavaldið setur reglur um lokun veiðisvæða, aðgengi að landhelgi og notkun veiðifæra.  Þarna togast á sömu kraftar þar sem litið er til hagkvæmni til að tryggja rétta nýtingu auðlindar á sama tíma og réttlætishugtakið skýtur oftar en ekki upp kollinum.  Endalaus átök eru um veiðar á smáfiski á Vestfjarðamiðum og veiðar á hrygningafiski fyrir suðurlandi.  Slíkt er eðlilegt þar sem um greinilega hagsmunaárekstra milli aðila er að ræða.

Kvótakerfið

Kvótakerfið hefur verið notað á Íslandi síðan árið 1984.  Haustið 1983 stóð sjávarútvegurinn frammi fyrir miklum vanda.  Þorskstofninn var í mikilli lægð eftir rányrkju fyrri ára og hallarekstur var gríðarlegur.  Fiskveiðiflotinn var allt of stór og langt umfram veiðiþol fiskistofna.  Þetta kom meðal annars til af afskiptum stjórnvalda, s.s. skuttogaravæðingu landsins, sem sennilega er ein mestu mistök sem gerð hafa verið í fiskveiðimálum Íslendinga.  Ríkið bætti svo betur um þar sem það lét byggja fjóra nýja togara sem síðar voru seldir hæstbjóðendum.  Þetta var gert til að bjarga tilteknum skipasmíðastöðvum og var gert fyrir atbeina þá verandi iðnaðarráðherra. 

Kvótakerfið var því sett á sem hagstjórnartæki til að tryggja fiskveiðiarð með því minnka fiskiskipaflotann og tryggja framleiðni í greininni.  Vandamálið var aldrei að ákvarða hámarksafla enda hægt að gera það með mörgum aðferðum.  Fram að þeim tíma var búið að reyna ýmis kerfi eins og ,,skrapdagakerfið"  Myndin hér að neðan sýnir sókn (tonnaúthaldsdagar sem margveldi stærðar skipa í tonnum og fjölda úthaldsdaga) og flotastærð árin fyrir kvótasetningu meðan það kerfi var við líði.  Þessi vaxandi umfram afköst í veiðisókn jók á kostnað á sóknareiningu og dró úr arðsemi veiðanna, öllum til tjóns.

 

 

 

 

 

 

 

Mynd 1 Samanburður á sókn og flota 1978 - 1983

Fræðileg skilgreining

Fræðimenn hafa skipt aðferðum fiskveiðistjórnunar upp í tvo megin hópa til að geta fjallað um hugtök og breytur sem þeim tengjast; bein stjórnun (command-and-control approach) og hvatningarstjórnun (incentive-based appoach) 

Bein stjórnun

,,Bein stjórnun" kemur sem skipun að ofan (top-botton - frá stjórnvöldum) og tækin sem notuð eru við stjórnun er hámarksafli, einstaklingskvóti sem ekki er framseljanlegur, draga úr afkastagetu (minni vélarstærð o.s.f.) og tímatakmarkanir (sóknarkerfi).  Slíkt kerfi er ágætt til að stjórna hámarksafla en afleitt þegar kemur að hagvæmni þar sem tenging við t.d. markaði er engin.  Ekki er gerlegt að aðlaga slíka stjórnun að þörfum markaðarins þar sem upplýsingar til stjórnvalda þyrftu að vera yfirþyrmandi til að hægt væri taka tillit til allra þátta.

Hvatningastjórnun

,,Hvatningastjórnun" hinsvegar stjórnast að neðan (down-up) þar sem þarfir markaðarins streyma inn og ákvarða viðbrögð veiðimanna.  Hvatningastjórnun byggir á eignarhaldi á nýtingu þar sem framseljanlegir kvótar (Individual Transferable Quatas - ITQs) eru í höndum útgerðaraðila.  Útgerðaaðili í Vestmannaeyjum sem vill hámarka ávinning sinn af veiðum með útflutning í gámum til Bretlands, þarf að geta treyst því að hann hafi umboð til að veiða það magn sem honum er úthlutað, hvenær sem hann kýs að gera það innan fiskveiðiársins.  Hann bíður því eftir heppilegu tækifæri og veiðir fiskinn og flytur út þegar von er á minna framboði annars staðar frá og verðin eru honum hagstæðust.  Einnig veitir þetta möguleika á langtíma samvinnu milli aðila í virðiskeðju til að afhenda vöru með stöðuleika, sem er sífellt mikilvægara í markaðsmálum.

Gott dæmi um þetta atriði er markaðurinn í Grimsby í Bretlandi.  Í rannsókn sem norskir vísindamenn gerðu á fiskmarkaðinum þar 2006 kom í ljós að Íslendingar höfðu nánast lagt hann undir sig.  Norðmenn höfðu farið halloka í viðskiptum á þessum mikilvæga markaði og hlutdeild þeirra sífellt minnkað.  Þegar ástæðu þessa var leitað kom í ljós að Norðmenn þóttu óáreiðanlegir í afhendingu á afla.  Stundum kom fiskur inn í gusum frá þeim sem gerði verðið mjög óstöðugt, en flestir aðilar á markaði sækjast eftir stöðuleika til langs tíma.  Ástæða var sú að vegna stjórnkerfis fiskveiða í Noregi er ekki gert ráð fyrir eignarhaldi á veiðirétti og því var harmleikur almenninga „Tragety of the Common" allsráðandi.  Hinsvegar báru kaupendur Íslendingum vel söguna og töldu þá afhenda vöru með öryggi og hægt að treysta framboði frá þeim.  Kaupendur höfðu því snúið sér til Íslendinga, og töldu réttlætanlegt að greiða hærra verð fyrir fisk þaðan en frá Noregi, vegna gæða þjónustunnar og aflans.

Framseljanlegir kvótar - ITQs

Margar rannsóknir hafa verið gerðar á ITQs í fiskveiðum og eru niðurstöður flestar á einn veg, að slík stjórnun komi í veg fyrir bæði líffræðilega- og hagfræðilega rányrkju fiskistofna.  Í bókinni „Primary Industries Facing Global Markets" eru tilteknar margar rannsóknir um allan heim sem benda til þessa.  Engar rannsóknir er að finna sem sýnir yfirburði ,,beinnar stjórnunar" og í niðurstöðu yfir kaflann sem fjallar um þessi mál er talað um að hún sé einmitt gagnrýnd fyrir að hafa mistekist sem stjórntæki, bæði við líffræðilega- og hagfræðilega þætti.

Í bókinni er jafnframt bent á annmarka ITQs, svo sem brottkasti, misnotkun á leiguheimildum og þar sem slíkt kerfi veldur búsifjum svæða, þó hagur samfélagsins í heild sé tryggður.  Einnig er minnst á mikilvægt atriði sem er hvernig fiskveiðiarðurinn dreifist meðal þjóðarinnar.  Hér erum við einmitt komin að atriðum sem erfitt hefur verið að ræða um þar sem öllu er blandað saman og ekki hægt að halda sig við hvern þátt fyrir sig.

Brottkast

Brottkast er mælt á Íslandi og hefur Hafró komið sér upp aðferðafræði til að fylgjast með umfangi þess frá togurum, línu- og netabátum.  Ég hvet alla til þess að kynna sér þetta áður en vaðið er út í umræðuna um þetta málefni.  Vitneskja sakar ekki fyrir þann sem leitar sannleikans, en þetta eru ekki mál til að ræða við Gróu á Leiti eða nota í pólitískum loddaraskap. 

Misnotkun á leiguheimildum

Misnotkun á leiguheimildum er örugglega staðreynd á Íslandi.  Rétt er að huga að aðferðum sem lágmarka það, án þess að valda greininni í heild tjóni með reglum sem koma í veg fyrir hagkvæmni.  Það er mjög mikilvægt að aðilar í sjáarútveg hafi tök á því að hámarka hag sinn á markaði, og leiga getur gert útslagið með slíkt.  Fyrr er nefnt dæmi frá Grimsby sem sýnir hversu mikilvægt er fyrir aðila á markaði að hafa sveigjanleika og frelsi til athafna.

Lýðfræðilegar breytingar

Mikil lýðfræðileg breyting hefur orðið á Íslandi undanfarna áratugi þar sem fólk flytur úr fámenni í stærri bæi.  Margir kenna kvótakerfinu um en slíkt byggir á veikum grunni.  Rétt er að benda á að þessar breytingar hafa  gengið yfir allan heiminn og undanfarin örfá ár hafa 500 milljónir manna flutt úr dreifbýli í þéttbýli í heiminum.  Fólk hefur flutt úr sveitum í borgir og smábæir hafa í sumum tilfellum lagst af vegna breytinga í umhverfi.  Ég las nýlega grein þar sem bent er á að landflutningar hafi gert mörg sjávarþorp óhagkvæm á Íslandi, þar sem skipaflutningar skiptu áður miklu máli.  Ef stjórnvöld hefðu ekki haldið við skipaflutningum með alls kyns niðurgreiðslum og eigin skiparekstri, hefðu þessi byggðarlög lent í ógöngum fyrr, jafnvel fyrir kvótakerfið. 

Landshlutabundin kvóti

Kvótakerfi sem bundið er við landshluta væri erfitt í framkvæmd.  Ekki þarf annað en minnast á samþykkt bæjarstjórnar Ísafjarðarbæjar frá mars 2008 þar sem skorað er á Sjávarútvegsráðuneytið að útdeila byggðarkvóta beint, og taka þennan beiska kaleik frá sveitarfélögunum.  Vilji menn ganga á hag almennings í landinu til að viðhalda byggð, verður að gera það fyrir opnum tjöldum og draga alla hluti fram í dagsljósið.  Pólitísk úthlutun á gæðum er aldrei til góða.  Þar er betra að notast við markaðinn, sem þrátt fyrir miskunnarleysi sitt, mismunar ekki aðilum og tryggir hagkvæmni. 

Skipting fiskveiðiarðs

Skipting fiskveiðiarðs milli landsmanna er mikilvægt atriði og á fullan rétt á sér í umræðunni.  Slíkt er hápólitískt mál og varðar alla íbúa landsins og taka verður tillit til þess að auðlindin er sameign þjóðarinnar.  Ég er ekki með lausn á því hvernig það er best tryggt en bendi hinsvegar á mikilvægi þess að sá arður sem til skipta kemur sé sem mestur.

Eftirlit með auðlindinni

Eftirlitsþáttur með settum lögum og reglum er algerlega nauðsynlegur.  Ekki er hægt að reka neins konar fiskveiðikerfi án þess að tryggja að farið sé eftir leikreglum.  Fiskistofa og Landhelgisgæslan eru eftirlitsaðilar með fiskveiðiauðlindinni. 

Lagt hefur verið álag á útflutning á gámafisk undanfarin ár, þar sem tíu prósent álag á kvóta hefur verið sett á fisk sem fluttur hefur verið út óunninn.  Gjaldið var fellt niður nýlega enda hæpið að refsa mönnum fyrir að selja fisk þangað sem besta verðið fæst fyrir hann.  Frumframleiðsla (primary processing) hefur í sumum tilfellum minnkað útflutningsverðmæti, þar sem eftirspurn eftir ferskum fiski er sífellt að aukast, og besta geymsluaðferðin er að vinna hann sem minnst.

Að lokum

Þetta er á engan veg tæmandi umræða um fiskveiðistjórnunina en aðeins tæpt á helstu atriðum.  Þetta er flókið mál og þarf að skoða frá mörgum sjónarhornum.  Aðal atriðið er þó að halda umræðunni á skipulögðum nótum og forðast alhæfingar og upphrópanir.  Heildarmyndin er flókin en verður skiljanlegri ef menn halda sig við skipulag í umræðunni.  Kvótakerfið sem slíkt ber oftar en ekki á góma en það er aðeins einn hluti af fiskveiðistjórnunarkerfi Íslands.

Athugasemdir

[Sigurður Jón Hreinsson, 8.4.2008 kl. 22:40]

Sæll Gunnar, þú ert ötull talsmaður þessa þrælakerfis.

En ef þekking þín er í samræmi við stafsetningu í fyrirsögninni; "Fiskveiðistjórnuanrkerfið" (08-04 '08, 22:11) þá er niðurstaðan slæm. 

Ég tek sérstaklega eftir því að ekkert er minnst á "glæstann" árangur kvótakerfisins.  Þorskafli á Íslandsmiðum í sögulegu lámarki, á tímum vélvæðingar.  Kerfi sem gagngert var sett á legg til að BYGGJA UPP FISKISTOFAN hefur skilað mjög neikvæðum árangri.  Stofnarnir hafa hrakað um hvað 70% á þessum 24 árum?  Væri um starfsmann að ræða sem skilaði svo slælegu verki, væri fyrir löngu búið að reka viðkomandi.

Annað.  Íslenskir útgerðarmenn njóta gríðarlega mikilla styrkja.  Ekki beint frá ríkinu, heldur frá sjómönnum og með því verður ríkið af umtalsverðum tekjum í formi skatta.  Á ástkæra ylhýra kallast það ríkisstyrkir.  Ég hef af því heyrt að menn séu að fiska fyrir fast verð niður í 30 kr/kg.  Mér telst til að þá sé verið að selja aflann á ca 1/6 af aflaverðmæti.  Mér er sama hvað þú kallar það, en það eru klárlega styrkir í skjóli ríkisins.

Brottkast og svindl.  Einn af óumflýjanlegum fylgifiskum Kvótakerfisins.  Ég hef verið á sjó og ég veit alveg að menn gera hvað sem er til að "bjarga sér".  Og hvað ég skil það líka vel.  Ég veit það líka að það er ekki hægt að benda á eitt einasta fyrirtæki starfandi í sjávarútvegi í dag, og segja að það hafi hreinann skjöld.  Ekki reyna að halda öðru fram.

Skipting fiskveiðiarðs.  Núverandi kerfi hefur tryggt rækilega að arður af fiskveiðum rennur ekki til almennings, ekki til sveitarfélaga og ekki til ríkisins.  Hann rennur til fjármagnseigenda og fjármálastofnana.

Það er alveg sama hvað menn reyna að stoppa í meingallað kerfi, það er og verður umdeilt og ónothæft til að stýra veiðum og styrkja fiskistofna.  Það getur vel verið að það nýtist einstaka aðilum til að hámarka ágóðann af veiðunum en til að það sé hægt verða menn að gerast þrælahaldarar eins og dæmin sanna.  Í ofanálag er kvótakerfið búið að fá á sig mjög óheppilegt álit Mannréttindarnefndar Sameinuðuþjóðanna.  Nokkuð sem menn verða að fara að vinna í ef við eigum ekki að fá á okkur kerfi sem við fáum ekkert um að segja.

[Gunnar Þórðarson, 9.4.2008 kl. 13:24]

Sæll Henry.  Ég bendi einmitt á þetta með leigukvótann sem einn galla á ITQs.  Ég er alveg sammála þér að óþolandi er að braskarar geti nýtt sér kerfið á þennan hátt.

Sigurður Jón.  Allt sem ég bendi á í upphafi kristallast í skrifum þínum.  Sleggjudómar og órökstuddar fullyrðingar skila engu.  Betra er að halda sig við efnið og taka vel á því.  Það er einmitt dæmigert fyrir svona málflutning að þú byrjar á að gera lítið úr mér í upphafi.  Vinsamleg ábending um stafsetningavillu hefði hinsvegar verið vel þegin. 

[Sigurður Jón Hreinsson, 9.4.2008 kl. 21:32]

Sæll Gunnar.  Það liggur í hlutarins eðli að gera athugasemdir við efni í svipaðri röð og álitamálin eru.  Og þó svo að þú hafir ekki húmor fyrir mínum húmor, þá hefur þú engann rétt til að afgreiða minn málflutning á einu bretti fyrir það eitt að þú sért fúll yfir athugasemd við eigin innsláttarvillu.Lög um stjórn fiskveiða eru líklega besta dæmi sem til er um misheppnaða lagasetningu. Engin markmið laganna hafa náðst fram á þeim tuttugu árum sem þau hafa verið í gildi, heldur hafa þau haft þveröfug áhrif.  Markmið þeirra var að stuðla að verndun og hagkvæmri nýtingu nytjastofna á Íslandsmiðum og tryggja með því trausta atvinnu og byggð í landinu. Lögunum var einnig ætlað að ná fram hagræðingu í rekstri sjávarútvegsfyrirtækja, lækka skuldir þeirra, minnka afkastagetu flotans og auka fiskigengd á miðunum í kringum landið.

• Þvert á yfirlýst markmið um að vernda fiskistofna á Íslandsmiðum eru þeir nú margir í lágmarki, ef ekki að hruni komnir.
• Þvert á yfirlýst markmið hafa lögin haft skelfilegar afleiðingar í för með sér jafnt fyrir byggðina í landinu, sjávarútvegsfyrirtæki sem þjóðarbúið í heild sinni.  Ekki þarf að fara mörgum orðum um hve vel hefur tekist að ná fram markmiðum laganna um að tryggja trausta atvinnu og byggð í landinu. Um það ber slæm staða sveitarfélaga víða um land vitni, auk mikillar fólksfækkunar í sjávarbyggðum. Fiskvinnsla í landi heyrir sögunni til í mörgum sjávarplássum.

• Afkastageta fiskiskipaflotans hefur lítið minnkað þrátt fyrir að skipunum hafi einhvað fækkað.
• Skuldir sjávarútvegsfyrirtækja hafa stóraukist og hafa aldrei verið meiri en í dag. Skuldir sjávarútvegsins hafa farið úr um 90 milljörðum í 265 milljarða á rétt rúmum áratug.

 Fagleg umræða um fiskveiðar og fiskveiðistjórnunarkerfi getur aldrei skilað neinu ef menn forðast það að ræða raunveruleikann og þau atriði sem blasa við.  Það gerir þú Gunnar, forðast að ræða raunveruleikann, en slærð um þig með fræðilegum hugtökum og skammstöfunum.Ég get alveg hrósað líka, og grein þín er ágætlega upp sett, komið inn á nokkur umdeild atriði, en aðallega byggist greinin á fræðilegri greiningu.  Því miður fyrir þig eru þetta fræði sem ekki eru að virka.  Getur efni greinarinnar því varla talist annað en vanmáttug tilraun höfundar til að réttlæta handónítt kvótakerfi.

[Sigurður Jón Hreinsson, 9.4.2008 kl. 21:40]

Afsakaðu Gunnar.

Þú skrifaðir nokkuð athygglisverða grein í haust um að vel væri hægt að stýra veiðum með fleiri aðferðum en með kvótakerfinu.  Hvar finn ég þessa grein þína?

[Gunnar Þórðarson, 10.4.2008 kl. 14:06]

Blessaður Sigurður Jón og takk fyrir innlit og athugasemdir.  Athugasemdir þínar eru athyglisverðar en ég bið um andrúm áður en ég svara.  Ég vil sannarlega ekki víkja mér undan umræðu um óþægileg mál tengd kvótakerfinu en ég vil svara þessu vel.

Ekki miskilja notkun hugtaka og skammstafana, það hefur ekkert með hroka að gera.  Menn gera þetta til að skilgreina hlutina þannig að auðveldara sé að fjalla um þá.  Setja málin í samhengi með góðum rökstuðningi.

Ég þekki vel til setningu kvótalaga en þarf smá tíma til að svara þessu. 

Eins og ég sagði er þetta mikið hagsmunamál Íslendinga og þarft að skiptast á skoðunum um það.